Tous les responsables politiques et syndicaux en France ne jurent que par le principe de la répartition, outil indiscutable et incontesté de la solidarité intergénérationnelle. Une telle unanimité sur un principe mérite de regarder l’application qui en est faite.

Le principe de la répartition

La répartition suppose la définition d’une population entre les membres de laquelle le principe s’appliquera : des ressources sont collectées à l’intérieur de celle-ci selon des règles définies pour être réparties entre ces mêmes membres selon des règles différentes, mais en faisant en sorte que l’équilibre soit respecté. Cet équilibre n’est pas nécessairement instantané et il est tout à fait possible que pour faire face, par exemple, à des évolutions démographiques internes à la population ou à des fluctuations de la conjoncture, des réserves soient constituées ou des emprunts sollicités. C’est une légitime activité de lissage dans le temps, mais elle doit avoir vocation à s’annuler.

Il est également légitime, lorsque la faculté contributive d’un membre de la population de référence est absente ou réduite (maladie, chômage…) que des droits à pension soient néanmoins attribués. Cette manifestation de solidarité envers les personnes victimes d’un accident de la vie peut être gérée à l’intérieur du régime lui-même (pensions de réversion par exemple) ou par des versements au profit du régime provenant d’autres sources (Assedic, FSV…). C’est l’ensemble des ressources contributives et solidaires, qui doit concourir, avec les prestations, à l’équilibre.

Le principe de répartition exige que l’équilibre, instantané ou calculé sur une période, soit assuré. S’il ne l’est pas, le principe de répartition n’est pas respecté, le déficit s’installe et la dette s’accumule, situation que nous connaissons bien.

Prenons l’exemple de la branche Santé de la Sécurité Sociale

La population est très large : tous les résidents français du moment. Chacun de ceux-ci, dans une même période de temps, est à la fois contributeur et bénéficiaire du régime.

Les modes de contribution sont larges et diversifiés : cotisations, CSG, impôts et taxes affectés… au total 176 Mds € en 2011.

Pour cette même année, les charges ont représenté 184,4 Mds €, soit un déficit de 8,6 Mds € (0,4 point de PIB), en réduction de 3 Mds € par rapport à 2010.

Ce déficit est normalement transféré à la CADES(1), laquelle doit légalement avoir apuré son compte en 2025 au plus tard. Pour que le principe de répartition soit respecté, il faut considérer que le report à 2025 correspond à un lissage et que, d’ici là, par des écono- mies ou par accroissement des ressources (retour de la croissance ou nouveaux prélèvements obligatoires) les comptes se soient rétablis.

Acceptons-en l’augure !

Revenons aux retraites

Le cas des retraites est différent et plus complexe que celui de la santé.

D’une part, chacun des régimes de retraite qui composent le système français de retraite – et on en compte plusieurs dizaines – a défini sa propre population de référence au sein de laquelle le principe de répartition doit s’appliquer. A la notable exception de la Fonction Publique d’État (FPE), la gestion se fait grâce à une caisse spécifique qui reçoit les cotisations et verse les prestations.

D’autre part, chacune de ces populations est constituée de deux sous-ensembles distincts : des actifs qui cotisent et des retraités qui perçoivent des pensions. Sauf les cas de cumul emploi-retraite, chacun est soit actif soit retraité. Entre le moment où une personne est contributrice et celui où elle est devenue bénéficiaire, plusieurs dizaines d’années se sont souvent écoulées, les circonstances ont changé et la visibilité sur ce dont elle bénéficiera est incertaine, ce qui ex- plique l’inquiétude des actifs, surtout les plus jeunes. Sans prétendre à l’exhaustivité, nous allons porter le regard sur quatre régimes pour identifier les problèmes qu’y pose l’application du principe de répartition ainsi que les solutions apportées.

Le régimes des mines

Le régime des mines est le cas extrême d’une évolution démographique négative. En 2011, il comptait 5000 actifs, en décroissance rapide car depuis 2010 le régime est fermé : les nouveaux embauchés dans les activités minières qui subsistent (ardoisières, mines de sel ou de bauxite) sont affiliés au régime général. Face à ce petit nombre de cotisants, le régime comptait 320 448 retraités. Le total des charges était de 1,76 Md e, avec des cotisations de 0,027 Md e.

Ce régime ne peut donc pas s’auto-équilibrer avec sa seule population de référence et pour honorer le respect des engagements pris vis-à-vis de celle-ci il faut faire appel à un tiers, en l’occurrence la solidarité nationale.

Cet appel est parfaitement légitime dans la circonstance présente, mais cet exemple montre la limite d’un régime qui doit faire face à une mutation. La population de référence du régime est défaillante et la solidarité nationale, c’est-à-dire la collectivité des citoyens, devient de fait la population de référence. Cette situation du régime des mines n’est pas unique : le régime de la Marine marchande est dans une situation presqu’analogue avec 118 850 retraités en face de 33 900 cotisants. Elle résulte de l’émiettement de notre système de retraite et ne se serait pas produite s’il n’existait qu’un seul régime de retraite couvrant l’ensemble de la population française.

Le régime de la Fonction Publique d’État (FPE)

Au 31 décembre 2010, ce régime comptait, civils et militaires inclus, 2,2 millions de fonctionnaires (respectivement 1,87 million et 0,33 million). Il y avait alors, 2,3 millions de retraités.

Comme il n’existe pas de caisse de retraite spécifique, pour permettre à l’État d’honorer ses engagements vis-à-vis de ses employés, une “cotisation implicite” de l’État est inscrite dans le budget national. Grâce à ce mécanisme privilégié, le régime de la FPE paraît structurellement équilibré et ne génère pas de déficit en tant que tel. Pour l’année 2012, cette cotisation implicite se montait à 68,59 % des rémunérations des fonctionnaires civils et 121,55 % pour les militaires, taux très largement supérieure à ceux des employeurs du privé.

Les fonctionnaires d’État constituent bien une population de référence avec un régime de prestations applicables, mais l’absence d’une caisse spécifique interdit de répartir cette cotisation implicite entre ce qui serait une cotisation normale de l’Etat-employeur et une subvention de l’Etat-solidaire.

Comme pour le régime des mines, on observe que la population de référence correspondant au régime des fonctionnaires, est dans les faits substitué par une autre population de référence, celle de l’ensemble des contribuables.

Le régime d’EDF

EDF était une entreprise publique avec régime de retraite autonome, analogue à celui des fonctionnaires. Avec la privatisation, même si l’État reste largement majoritaire au capital (85 %), elle est maintenant une entreprise privée.

De ce fait, en fonction des règles édictées par Bruxelles, elle aurait dû constituer un capital pour fonder l’intégralité de ses engagements vis-à-vis de ses retraités actuels et futurs, ce qu’elle était financièrement dans l’incapacité de faire. Elle aurait pu également décider de rejoindre les caisses de retraite du privé, Sécurité Sociale, Agirc et Arrco. C’eût été la logique, mais cela ne fut pas fait.

Pour des raisons d’opportunité, EDF a choisi une autre voie, celle de l’adossement aux régimes du privé. Il s’agissait de pouvoir dire aux personnes concernées qu’elles conservaient leur régime antérieur tout en opérant, en interne, le même type de calculs que ceux qui seraient intervenus si EDF avait rejoint officiellement les régimes du privé.

Les calculs ont été faits et des compensations (soultes) ont été versées, correctement calculées dans le cas de l’Arrco et de l’Agirc, mais sensiblement sous-estimées dans le cas de la Sécurité Sociale(2). Ces calculs ont permis de faire apparaître que le régime d’EDF était plus favorable que le régime du privé. Il y avait donc, de fait, une pension supplémentaire, un “régime chapeau” qu’il fallait financer. EDF étant toujours incapable de constituer le capital nécessaire, une solution, dont il faut admirer la créativité, a été trouvée : créer une taxe, la Contribution Tarifaire d’Acheminement (CTA) payée par les foyers consommateurs d’électricité.

Le régime de l’Agirc

Créé en 1947, ce régime regroupe les cadres et certains agents de maîtrise du secteur privé : 4 millions de cotisants et 2,7 millions de retraités.

Comme les autres régimes de retraite, l’Agirc rencontre des difficultés à assurer son équilibre financier et il est prévu qu’à brève échéance il ait épuisé ses maigres réserves, se trouvant dès lors dans l’incapacité de verser les pensions. N’étant pas susceptible de recevoir quelque subvention que ce soit de la part des pouvoirs publics, ce régime a décidé d’amputer le pouvoir d’achat des retraités en sous-indexant les pensions versées.

Cette mesure discriminatoire a été condamnée par nos fédérations et nous n’y revenons pas ici. En revanche, il convient de rappeler qu’au fil du temps, en enchérissant le prix d’achat des points ou en pratiquant un taux d’appel de 25 % non générateur de droits, voire en ne revalorisant pas les pensions, l’Agirc a largement fait supporter à ses adhérents les conséquences d’une évolution démographique difficile.

Pour s’en convaincre, rappelons que le rendement, rapport entre la valeur du point utilisée pour calculer les pensions et le prix d’acquisition des points, qui était de 14 % en 1973 n’est plus que de 8,5 % en 2012 et même 6,5 % si on intègre l’effet du taux d’appel.

Il n’est pas abusif de dire que, des quatre régimes présentés, l’Agirc est celui qui s’approche le plus du respect du principe de la répartition. Comme les autres régimes, il doit faire face à un “effet de ciseau” incontournable :

Le ralentissement de l’activité freine les rémunérations, augmente le chômage et diminue les ressources.
L’accroissement de la longévité et l’arrivée à la retraite des classes pleines du Baby Boom augmentent le nombre de retraités.

A l’inverse des autres régimes, il ne peut pas bénéficier de la manne salvatrice de l’État et il ne peut pas modifier l’âge du départ en retraite qui est fixé par la loi. L’Agirc ne peut donc agir que sur les deux autres leviers possibles : les cotisations et les prestations. Le problème est que cela n’a pénalisé que les retraités du privé, ce qui est discriminatoire.

Conclusions

Sur l’équilibre financier.

La première conclusion qui s’impose est l’impécuniosité des régimes. Toutes les réformes précédentes se sont attaquées à cette question, mais sans l’avoir résolu de manière pérenne, la preuve en est qu’en 2013, à nouveau, une réforme est sur la table.

Le COR considère le système de retraite dans son en- semble et produit régulièrement des projections sur son devenir à différentes échéances. Pour ce faire, des scénarios sont construits en utilisant des batteries d’hypothèses concernant les principaux paramètres que sont la démographie, la croissance et le chômage. Le travail des experts n’est pas en cause, mais la répugnance des politiques à porter leur regard au-delà de l’horizon de la prochaine élection explique le caractère optimiste (volontairement ?) des paramètres retenus et l’obligation de multiplier les réformes.

Pour préparer celle de 2013, le scénario central du COR a retenu une hypothèse de croissance de 1,5 % et un taux de chômage de 4,5 %. Sur ces bases, le déficit en 2020 serait supérieur à 20 Mds €. La somme est déjà conséquente, mais elle serait majorée si la réalité devait faire apparaître qu’une fois de plus, les hypothèses pêchent par excès d’optimisme.

Le système de retraite est donc sous-financé et il faudra bien apporter les remèdes appropriés. Ils sont au nombre de trois et le COR les rappelle régulièrement : augmenter les ressources, baisser les prestations ou repousser l’âge du départ en retraite et nous n’échapperons pas à la sanction de cette redoutable équation. Mais, la nécessité d’équilibrer les comptes n’est pas la seule conclusion que l’on peut tirer du bref regard qui vient d’être porté sur quelques régimes.

Sur la population de référence.

L’extrême segmentation des régimes constituant le système français de retraite conduit à une segmentation parallèle des populations de référence et l’expérience montre, (Mines, Marins et FPE…) que cela conduit, lorsque les évolutions démographiques internes le demandent, à sortir du cadre pour faire appel à la solidarité nationale.

Cela est manifeste pour la FPE dont la cotisation implicite augmente de quelques points chaque année en fonction des besoins. Cela est vrai également pour la CNRACL⁽³⁾ dont la cotisation patronale (financée par les impôts locaux) augmente elle aussi en fonction des besoins et ne revenons pas sur le cas des mines ou de la marine marchande ni sur les subventions diverses que l’État accorde chaque année aux régimes spéciaux, plus de 6 Mds €.

Ainsi, certains régimes, lorsque des difficultés apparaissent pour honorer les engagements vis-à-vis de leurs retraités, ont-ils la possibilité de faire appel à la collectivité nationale, qu’elle soit représentée par les contribuables ou les consommateurs de gaz ou d’électricité. D’autres, comme les régimes complémentaires du privé n’ont pas cette faculté, ce qui constitue une rupture d’égalité.

Il n’est dès lors pas démagogique, mais seulement équitable de demander qu’en matière de retraite, ne soit considérée qu’une seule population de référence, celle des habitants de ce pays. Cela en outre supprimerait l’inextricable complexité des mécanismes de compensation⁽⁴⁾.

Sur les prestations des régimes.

Chaque régime étant autonome, il définit librement ses propres règles, ce qui ne poserait pas de problème de principe s’il avait les moyens de les financer avec ses propres ressources.

Or ce n’est pas le cas et les statistiques montrent que les régimes qui reçoivent des subventions sont aussi ceux dont les prestations sont les plus généreuses(2). Il y a là, semble-t-il, une autre anomalie.

Avec la déﬁnition d’une seule population de référence, il s’ensuit logiquement qu’il ne devrait y avoir qu’un régime de prestations : pourquoi en effet le contribuable ou l’abonné au gaz devrait-il ﬁnancer des avantages supérieurs à la moyenne ?

(1) CADES : Caisse d’Amortissement de la Dette Sociale
(2) La Sécurité Sociale serait pénalisée de 1,2 Md €
(3) CNRACL : Caisse Nationale de Retraite des Agents des Collectivités Locales
(4) Lire sur ce sujet les rapports du COR du 9 février et 19 octobre 2011
(5) Source DREES : En 2010, les retraites de droit direct pour une carrière compète étaient : Privé 1704 €, FPE civils 2382 €, CNARCL 1846 €, régimes spéciaux 2104 €.